Resumo: O objetivo do presente artigo é esmiuçar o caminho percorrido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a fim de decidir a competência para decisão a respeito do conflito de atribuições entre órgãos do Ministério Público de diferentes estados ou entre órgãos do Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal, bem como seus motivos. Sabe-se que em um primeiro momento entendia-se ser competência do Superior Tribunal de Justiça, após passou-se a defender ser competência do Supremo Tribunal Federal. Em um terceiro instante, prevaleceu a competência do Procurador Geral da República – PGR, até chegarmos aos dias atuais, tendo sido escolhido o Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP.

Palavras-chave: Conflito de Atribuições – Ministério Público – Superior Tribunal de Justiça – Supremo Tribunal Federal – Procurador Geral da República – Conselho Nacional do Ministério Público

Sumário: Introdução. 1. Conflito de Atribuições. 1.1. Conceito. 1.2. Espécies. 2. Evolução Jurisprudencial. 2.1. Superior Tribunal de Justiça – STJ. 2.2. Supremo Tribunal Federal – STF. 2.3. Procurador Geral da República – PGR. 2.4. Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP. Conclusão. Referências Bibliográficas.

Abstract: The objective of this article is to scrutinize the path taken by the jurisprudence of the Federal Supreme Court in order to decide the jurisdiction to decide regarding the conflict of attributions between bodies of the Public Ministry of different states or between bodies of the State Public Ministry and the Federal Public Ministry, as well as their reasons. It is known that at first it was understood to be the jurisdiction of the Superior Court of Justice, after which it was argued that it was the jurisdiction of the Federal Supreme Court. In a third moment, the competence of the Attorney General of the Republic – PGR prevailed, until we reach the present day, with the National Council of the Public Ministry – CNMP being chosen.

Keywords: Conflict of Attributions - Public Ministry - Superior Court of Justice – STJ - Federal Supreme Court – STF - Attorney General of the Republic – PGR - National Council of the Public Ministry - CNMP

INTRODUÇÃO

A jurisprudência dos Tribunais Superiores até 2020 foi vacilante ao decidir a respeito da competência para decidir conflito de atribuições envolvendo membros de diferentes Ministérios Públicos estaduais e entre membro do Ministério Público Estadual e membro do Ministério Público Federal.

Em razão disso, até 2005 o posicionamento que vigorava até então era no sentido de conferir a competência ao Superior Tribunal de Justiça, visualizando-se nada mais do que um conflito virtual de competência.

Após, de 2005 a 2016, o passou-se a defender de que a competência seria do Supremo Tribunal Federal, uma vez haver, na verdade, conflito entre diferentes unidades da federação.

Já entre 2016 e 2020, o STF passou a decidir que a competência deveria ser do Procurador Geral da República – PGR, entendendo que o conflito de atribuição não teria natureza jurisdicional, mas administrativa, razão pela qual deveria ser tratado interna corporis.

Por fim, desde 2020, houve uma mudança de entendimento, conferindo ao Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP tal mister.

Dentro desse cenário, o presente artigo buscará esmiuçar os motivos e críticas para cada posicionamento em determinada época, além de expor as razões pelas quais o CNMP é considerado hoje como o órgão competente para tal função.

1.CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES

1.1 Conceito

O conflito de atribuições pode ser conceituado como o procedimento incidental que visa dirimir a controvérsia entre dois ou mais órgãos do Ministério Público acerca da responsabilidade ativa para a condução de um determinado ato.

Antes de aprofundarmos o conceito, é importante ressaltar sua diferença para o conflito de competência. Este ocorre quando dois órgãos jurisdicionais divergem sobre quem deverá julgar uma causa. Como bem ressalta Marcio André Lopes[1], só existe conflito de atribuições se a divergência ficar restrita aos membros do Ministério Público. Se houver pronunciamento dos juízes, encampando ou não as teses levantadas pelo Parquet, aí eles estarão discordando entre si e teremos, no caso, um "falso conflito de atribuições" (expressão cunhada por Guilherme de Souza Nucci), pois, na verdade, o que temos é um conflito entre dois juízes, ou seja, um conflito de competência.

Assim, o conflito de atribuições é semelhante ao conflito de competência, o que difere é que neste há pelo menos uma autoridade jurisdicional envolvida.

Há de se ressaltar crítica doutrinária pertinente ao Código de Processo Penal – CPP (arts. 113 a 117), que se refere ao conflito de competência como “conflito de jurisdição”, expressão tecnicamente incorreta, pois se a jurisdição é una, não há conflito entre ela. Na realidade, o conflito é sobre a competência para exercer a jurisdição, na medida em que a competência jurisdicional é o limite da jurisdição do juiz, ou seja, é a limitação do poder do juiz de dizer o direito.

Para ilustrar, como exemplo de conflito de competência, pode-se citar o caso clássico referente ao crime de moeda falsa grosseiro e o enunciado de súmula do STJ n.º 73 (“A utilização de papel moeda grosseiramente falsificado configura, em tese, o crime de estelionato, da competência da Justiça Estadual”).

Nestes casos, suponhamos que foi instaurado um inquérito policial, que estava tramitando na Justiça Federal, com o objetivo de apurar determinado crime de moeda falsa (Código Penal – CP, art. 289, caput[2]). Ao final do procedimento, o Procurador da República requereu a declinação da competência para a Justiça Estadual, entendendo que não estava presente a hipótese do art. 109, IV, da CF/88[3], com base no enunciado de súmula n.º 73 do STJ. O Juiz Federal concordou com o pedido e remeteu os autos para a Justiça Estadual. O Juiz Estadual deu vista ao Promotor de Justiça, que entendeu em sentido contrário ao Procurador da República e afirmou que havia interesse direto e específico da União que justificasse o feito ser de competência federal, visto que a falsificação não era grosseira. O Juiz Estadual concordou com o Promotor de Justiça e suscitou conflito de competência. Este conflito deverá ser dirimido pelo Superior Tribunal de Justiça, nos termos do art. 105, I, "d", da CF/88[4].

Neste exemplo, os membros do Ministério Público discordaram entre si. Contudo, essa falta de sintonia não ficou limitada a eles e foi também abraçada pelos juízes. Portanto, em último caso, tivemos um conflito de competência, ou seja, um conflito negativo entre dois órgãos jurisdicionais.

Por outro lado, em algumas situações, os membros do Ministério Público instauram investigações que tramitam no âmbito da própria instituição. Neste caso, em regra, tais procedimentos não são levados ao Poder Judiciário, salvo no momento em que irá ser oferecida a denúncia, ação por improbidade administrativa, ação civil pública etc. ou se for necessária alguma medida que dependa de autorização judicial (ex: interceptação telefônica; indisponibilidade de bens; afastamento preventivo do gestor público).

Dessa maneira, via de regra, os procedimentos de investigação do Parquet tramitarão exclusivamente no âmbito interno da Instituição, e, se houver discordância apenas entre membros do Ministério Público, o conflito não será de competência, mas de atribuição, pois o membro do órgão ministerial não possui competência, exclusiva do magistrado, mas sim atribuição para atuação.

Como exemplo, um Promotor de Justiça instaurou, no Ministério Público Estadual - MPE, procedimento de investigação para apurar danos ambientais no âmbito de um rio, a priori, estadual. Contudo, o Procurador da República também instaurou, no âmbito do Ministério Público Federal - MPF, um procedimento investigatório para apurar exatamente o mesmo fato. Assim, temos dois membros diferentes do Ministério Público investigando o mesmo fato, em procedimentos que tramitam apenas no âmbito interno, sem que o Poder Judiciário tenha sido provocado. Neste caso, temos um conflito de atribuições. Se, por ventura, descobrir-se posteriormente que o rio, na realidade, é interestadual ou federal, a atribuição para continuar na investigação será do Procurador da República.

1.2 Espécies

De forma similar ao conflito de competência, o conflito de atribuições pode ser positivo ou negativo.

O conflito negativo, mais comum, ocorre quando os órgãos ministeriais entendem que não devem oficiar na causa. Já o conflito positivo ocorre quando os membros do Ministério Público entendem que devem oficiar na causa.

Feita esta breve introdução, passa-se à análise da evolução jurisprudencial quanto ao conflito de atribuições envolvendo órgão do Parquet estadual e federal (ex: MP/RJ x MPF), bem como entre órgãos de estados distintos (ex: MP/BA x MP/SP).

2. EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL

2.1 Superior Tribunal de Justiça – STJ

Até 2005 defendia-se a ideia, e ainda defende-se[5], sendo inclusive objeto de propositura legal no novo CPP, do Conflito Virtual de Competência, isto é, como mais cedo ou mais tarde esses órgãos ministeriais irão provocar os respectivos juízos perante os quais atuam, esse conflito de atribuições na verdade é um conflito virtual de competência, pois embora ainda não tenha uma decisão de uma autoridade jurisdicional, virá a ter. Logo, a solução seria trabalhar como se estivéssemos diante de um conflito de competência. Nesse sentido, STF – Pet 1.503/MG – Tribunal Pleno – Rel. Min. Maurício Corrêa – DJ 14/11/2002.

Como exemplo, em um conflito envolvendo um procurador da república que atua perante o juiz federal de RS, enquanto um promotor de justiça que atua perante um juiz estadual de SC, a competência seria do STJ com fundamento no art. 105, I, “d”, da CFRB/88, já que haveria um conflito virtual de competência entre juízes vinculados a tribunais diversos, no caso, Tribunal Regional Federal da 4ª Região x Tribunal de Justiça de Santa Catarina.

Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:

I - processar e julgar, originariamente:

d) os conflitos de competência entre quaisquer tribunais, ressalvado o disposto no art. 102, I, "o", bem como entre tribunal e juízes a ele não vinculados e entre juízes vinculados a tribunais diversos;

2.2 Supremo Tribunal Federal – STF

Posteriormente, entre 2005 e 2016, o STF passou a defender que, na verdade, haveria um conflito entre diferentes unidades da federação, pois não necessariamente os juízes iriam divergir, portanto, não necessariamente haveria um conflito de competência[6].

A origem se deu exatamente no ano de 2005, em que o promotor da Bahia divergiu do procurador da república em um conflito negativo. Adotada posição anterior, caberia ao STJ resolver a celeuma. Ocorre que os juízes se pronunciaram e entre eles não havia divergência. Dessa maneira, passou-se a entender que não dava pra considerar que sempre que os membros do Ministério Público divergissem, os juízes iriam divergir também.

A partir desse caso, o STF passou a entender que o próprio Supremo teria competência, com fundamento no art. 102, I, “f”, da CRFB/88[7], uma vez que, no caso citado, o MPF representaria a União e o MPE/BA representaria o Estado da Bahia.

2.3 Procurador Geral da República – PGR

Contudo, em 2016, houve uma mudança no entendimento, entendendo ser competência do Procurador Geral da República, posição que vigorou até 2020. Isso porque, o STF passou a entender que a finalidade do 102, I, “f”, da CRFB/88 era evitar a cisão da federação, manter a federação unida e o conflito entre Ministérios Públicos não gerava o risco de cisão.

Além disso, o conflito de atribuição não é jurisdicional, mas sim de natureza administrativa, portanto, deveria ser decidido no âmbito ministerial, pelo chefe do Ministério Público. Por fim, argumentou-se que o STF não tinha condições de dar vazão à quantidade de conflitos, o que acabava acarretando a prescrição de inúmeros casos, e o esvaziamento de sua principal função, qual seja, intérprete da Constituição.

A partir disso, o Supremo decidiu que quem deveria resolver esses conflitos de atribuição seria o Procurador Geral da República - PGR, haja vista ser um órgão central do Ministério Público brasileiro (STF, Pleno, ACO 924/ ACO 1.394/ PET 4.706/ PET 4.863, Rel. Min. Luiz Fux, j. 19/05/2016).

Todavia, referido julgado sofreu inúmeras críticas da doutrina, sobretudo por alçar o PGR como chefe dos Ministérios Públicos Estaduais, órgão central do Ministério Público Brasileiro, extrapolando a hierarquia até então restrita ao Ministério Público da União – MPU (Ministério Público Federal – MPF, Ministério Público do Trabalho – MPT, Ministério Público do Distrito Federal e Territórios – MPDFT e Ministério Público Militar – MPM).

Em verdade, o chefe do Ministério Público Estadual é o Procurador Geral de Justiça eleito pelos membros do referido Parquet estadual. Não há hierarquia do PGR sobre os membros do MPE, ou seja, um promotor do MPE/RJ não está submetido ao PGR. A unidade é horizontal, não tem hierarquia entre MP estadual e MPU, conforme ressalta Renato Brasileiro de Lima[8]:

“Com a devida vênia ao Plenário do Supremo Tribunal Federal, não nos parece acertada a conclusão no sentido de que eventual conflito de atribuições entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público dos Estados deva ser dirimido pelo Procurador-Geral da República. Ora, como já se manifestou o próprio Plenário do STF,71 o Procurador-Geral da República não dispõe de poder de ingerência na esfera orgânica do Parquet Estadual, pois lhe incumbe, unicamente, por expressa definição constitucional (art. 128, § 1º), a Chefia do Ministério Público da União. Logo, se o Ministério Público de estado-membro não está vinculado, nem subordinado, no plano processual, administrativo e/ou institucional, à Chefia do Ministério Público da União, como se pode admitir a sujeição de Promotores de Justiça dos Estados a uma decisão definitiva do PGR?”

2.4 Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP

Nesse cenário de críticas, o STF novamente mudou sua posição e decidiu que cabe ao Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP, órgão central do Ministério Público Brasileiro, tal mister, nos termos do art. 130-A, §2º, incisos I e II, da CRFB/88[9].

“A interpretação sistemática dos preceitos constitucionais da Instituição, portanto, aponta a competência do Conselho Nacional do Ministério Público para dirimir essa modalidade de conflito de atribuição com fundamento no artigo 130-A, § 2º, e incisos I e II, da Constituição Federal.

Assim, no âmbito interno e administrativo, não tendo vinculação direta com qualquer dos ramos dos Ministérios Públicos dos entes federativos, mas sendo por eles composto, o CNMP possui isenção suficiente para definir, segundo as normas em que se estrutura a instituição, qual agente do Ministério Público tem aptidão para a condução de determinado inquérito civil, inclusive porque, nos termos do § 2º do art. 130-A, é sua competência o controle da atuação administrativa do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo-lhe, inclusive, zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público, bem como pela legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Ministério Público da União e dos Estados, entre eles, aqueles atos que deram ensejo ao conflito de atribuições.

A interpretação sistemática dos preceitos constitucionais da Instituição, portanto, aponta a competência do Conselho Nacional do Ministério Público para dirimir essa modalidade de conflito de atribuição com fundamento no artigo 130-A, § 2º, e incisos I e II, da Constituição Federal.

Com amparo nesses preceitos constitucionais, estaria o referido órgão colegiado, ao dirimir o conflito de atribuição, exercendo o controle da atuação administrativa do Ministério Público e, ao mesmo tempo, zelando pela autonomia funcional e independência da instituição.

A solução de conflitos de atribuições entre ramos diversos dos Ministérios Públicos pelo CNMP é a mais adequada, pois reforça o mandamento constitucional que lhe atribuiu o controle da legalidade das ações administrativas dos membros e órgãos dos diversos ramos ministeriais, sem ingressar ou ferir a independência funcional.”

Por fim, vale ressaltar, que o Poder Judiciário não fica vinculado à decisão do CNMP, sob pena de se permitir que matéria referente à competência seja dirimida de maneira definitiva por órgão diverso que o Poder Judiciário, a quem compete dar a palavra final acerca do assunto[10].

CONCLUSÃO

Portanto, a partir da pesquisa, pode-se concluir que, muito embora vacilante a respeito do tema, parece-nos que conferir ao CNMP a função de dirimir conflito de atribuições entre órgãos de diferentes Ministérios Públicos Estaduais, bem como entre MPF e MPE, foi a decisão mais acertada, haja vista sua imparcialidade para exercer o controle da atuação administrativa do Ministério Público e, ao mesmo tempo, zelar pela autonomia funcional e independência da instituição, posição que deverá vigorar a partir de então, potencializando a segurança jurídica.  

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

LIMA, Renato Brasileiro de. Manual de Processo Penal. 8ª ed., Salvador: Juspodivm, 2020.

BRASIL. Código de Penal, 1940. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 04/10/2023.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 04/10/2023.